Державні бюджетні фонди

1. Якими бувають державні фонди?
2. Бюджетні та позабюджетні структури: подібності та відмінності
3. Переваги та недоліки бюджетних фондів
4. Які цільові фонди функціонують в Росії?
5. Позабюджетні фонди РФ
6. ПФР
7. ФСС
8. ФФОМС
9. Перспективи бюджетних фондів в Росії
10. Історичний досвід: фонд розвитку мінерально-сировинної бази
11. Історичний досвід: регіональні фонди
12. резюме

В системі управління державним капіталом РФ передбачено функціонування досить широкого спектра різних установ. Серед них - бюджетні фонди. Зараз їх роль в розвитку фінансової системи Росії вважається не найбільш значимою, але досвід вирішення даними структурами різних соціальних завдань цікавий і цілком може бути використаний в цілях вдосконалення поточної моделі управління державними капіталами. У чому полягають особливості бюджетних фондів? Які завдання вони вирішують?

Якими бувають державні фонди?

У російській державній фінансовій системі виділяється 3 основних типи установ, що здійснюють різні операції з капіталом в інтересах країни - бюджетні (іменовані також цільовими), позабюджетні фонди, а також спеціалізовані відомства. Є також локальні фонди бюджетних установ - під ними найчастіше розуміються спеціальні рахунки, на яких обліковуються кошти, що направляються організацією на певні потреби.

Бюджетні та позабюджетні структури: подібності та відмінності

Але в чому полягає специфіка саме тих організацій, про які йде мова?

У законодавстві РФ поняття «бюджетні фонди» було закріплено в 1995 році. Відповідний статус отримали деякі організації, що раніше були позабюджетними. Їх перетворення в новий тип установ було пов'язано з необхідністю оптимізації механізмів цільового фінансування деяких витрат держави.

Бюджетні та позабюджетні фонди об'єднує той факт, що обидва типи організацій використовують державні кошти. Крім того, статті витрат обох типів установ носять переважно цільовий характер. З точки зору структури і основних принципів управління бюджетні фонди і позабюджетні організації також досить близькі.

Однак установи розглянутого типу характеризуються деякими особливостями:

- підпорядкованістю і підзвітністю державним органам влади;

- обмеженим спектром повноважень у частині використання капіталу в цілях, не пов'язаних з діяльністю установи.

Таким чином, фонди, про які йде мова, покликані забезпечувати ефективну реалізацію державних програм бюджетної підтримки тих чи інших сфер, основними критеріями якої є:

- максимальна відповідність напрямів видатків цільовим пріоритетам органів влади;

- прозорість фінансових операцій.

У свою чергу, позабюджетні фонди характеризуються значно більшою автономією, ніж розглянуті установи, в частині управління капіталами. Ключові управлінські рішення відповідні організації також беруть самостійно.

Переваги та недоліки бюджетних фондів

Якщо зіставляти бюджетні та позабюджетні фонди - які з них можна вважати більш ефективними з точки зору управління державними капіталами? Думки експертів щодо даного питання вельми неоднозначні.

Є точка зору, за якою цільові бюджетні фонди дозволяють організувати розподіл державних коштів так, що некоректне їх витрачання може бути зведене до мінімуму - через те, що вони безпосередньо підзвітні владі. У свою чергу, як вважають деякі експерти, позабюджетні структури в силу більшої автономності, можуть управляти державними капіталами менш ефективно і не настільки прозоро.

Але є і протилежна точка зору, відповідно до якої позабюджетні установи, як автономні структури, можна регулювати і контролювати на законодавчому рівні суттєво жорсткішими, ніж бюджетні фонди. У свою чергу, надмірно суворе регулювання діяльності розглянутих організацій може привести до уповільнення інвестування капіталів на державні потреби, запізнень в реалізації тих чи інших програм.

Таким чином, в діяльності бюджетних фондів можна знайти і переваги і недоліки - з точки зору ефективного використання державних коштів. До незаперечних переваг відповідних структур правомірно віднести повну керованість грошовими капіталами, завдяки чому нецільове використання коштів зводиться до мінімуму. Крім того, використання бюджетного фонду державою передбачає прямий вплив влади на прийняття цією установою рішень в частині господарювання, кадрової політики.

Разом з тим надмірне втручання влади в діяльність розглянутих структур, що використовується як інструмент контролю над освоєнням коштів, може істотно знизити ефективність реалізації фінансованих державних програм. В цьому випадку бюджетні фонди можуть поступатися в ефективності позабюджетних, незважаючи на те, що другі більш автономні і контролюються владою не так активно.

Які цільові фонди функціонують в Росії?

Розглянемо приклади реально функціонуючих цільових бюджетних фондів в РФ. Перш за все варто відзначити, що структури, про які йде мова, свою ключову роль в соціально-економічному розвитку Росії зіграли в минулому - в основному вони засновувалися і були задіяні в цілях реалізації бюджетних програм в 90-і роки.

З числа найбільш відомих сучасних структур можна виділити, наприклад, Федеральний дорожній фонд. Він був заснований в 2011 році. Крім нього, були також засновані дорожні фонди в регіонах. Які завдання поставлені перед відповідною організацією?

Система бюджетних фондів, заснованих на рівні дорожніх відомств, покликана вирішувати завдання, пов'язані з реалізацією переходу до витрат на підтримку транспортних магістралей в РФ відповідно до нормативів, які введені урядом Росії. Фонд повинен забезпечувати ефективне освоєння бюджетних коштів, які держава надає для будівництва та ремонту доріг. В даному випадку мова йде про сотні мільярдів рублів, які потребують ефективного розподілу.

За безпосередньої участі федерального дорожнього фонду та регіональних структур планується реалізація кількох масштабних цільових програм, пов'язаних з модернізацією транспортної системи РФ, розвитком інфраструктури в суб'єктах РФ, розташованих на Далекому Сході, Півдні Росії та інших регіонах, де потрібно інвестування в дорожнє господарство.

Державна влада РФ раніше засновувала бюджетні фінансові фонди, в компетенції яких знаходилося фінансування розвитку самих різних завдань - захисту навколишнього середовища, розвитку митної системи, управління мінерально-сировинними ресурсами. Більшість з структур відповідного типу зараз скасовано. Основна частина повноважень бюджетних фондів розподілена за діючими органам влади. У свою чергу, в РФ зараз діє кілька найбільших позабюджетних фондів. Корисно буде розглянути їх специфіку докладніше.

Позабюджетні фонди РФ

Отже, вище ми відзначили, що цільові бюджетні фонди - більшою мірою історичні організації. Зараз великих установ відповідного типу в Росії функціонує вкрай небагато. Але масштабні позабюджетні організації в системі державних фінансів в РФ працюють дуже активно. Перш за все мова йде про таких структурах, як ПФР, ФСС і ФФОМС. У чому їх специфіка?

ПФР

Пенсійний фонд Росії, або ПФР, - найбільша внебюджетная структура, в компетенції якої - управління пенсійною системою держави. ПФР виконує наступні ключові функції:

• призначення громадянам пенсій і забезпечення їх своєчасних виплат;
• організація обліку грошових коштів в рамках пенсійного страхування;
• перерахування соціальних виплат різним категоріям громадян;
• персоніфікований облік громадян;
• взаємодія з учасниками страхових програм, роботодавцями;
• стягнення заборгованостей по внесках;
• видача громадянам сертифікатів на виплату материнського капіталу;
• забезпечення перерахування відповідних грошових коштів;
• реалізація державного співфінансування пенсії;
• управління грошовими коштами, які надходять від учасників системи соціального та медичного страхування;
• реалізація заходів соціальної підтримки, встановлених законодавством РФ.

ФСС

Інший найбільший позабюджетний фонд РФ - ФСС - займається:

• реалізацією страхових програм громадян;
• виплатою лікарняних працюючому населенню;
• перерахування допомоги по вагітності та догляду за дитиною;
• перерахування коштів за родовим сертифікатами ;
• реалізація соціальних програм, встановлених законодавчо.

ФФОМС

Основні функції іншого найбільшого фонду - ФФОМС - такі:

• управління діяльністю територіальних фондів страхування в рамках різних державних програм;
• спрямування коштів на реалізацію цільових програм, що мають відношення до системи медичного страхування;
• контроль над ефективним витрачанням коштів в рамках відповідних програм.

Перспективи бюджетних фондів в Росії

Наскільки перспективно формувати бюджетні фінансові фонди РФ в майбутньому? Для того, щоб відповісти на це питання, має сенс докладніше вивчити факти з історії розвитку відповідних організацій в Росії.

Вперше статус розглянутих організацій був закріплений в бюджетному законодавстві РФ, як ми зазначили вище, в середині 90-х років. При цьому засновувалися як федеральні бюджетні фонди, так і регіональні. Поступово функції тих і інших почали передаватися на рівень різних відомств. Це було пов'язано з тим, що розстановка пріоритетів у вирішенні різних соціально-економічних завдань переходила до виключної компетенції відповідних структур. Як наслідок, було потрібно перерозподілити повноваження і в частині фінансування різних проектів.

Бюджетні фонди РФ, таким чином, в масі передали функції, пов'язані до інвестуванням державних фінансів, відомствам. Як вважають багато експертів, ефективність використання коштів від того, що повноваження щодо їх використання перейшли до держструктур, не дуже підвищилася - можна було залишити їх на рівні розглянутих фондів. Більш того, почали спостерігатися помітні складності в оперативності освоєння бюджетних коштів в ході вирішення різних соціально-економічних завдань.

Так, державні фінанси, що формуються за рахунок визначених податків і зборів, не завжди ефективно розподілялися по регіональним бюджетам. Крім того, відомства, які почали виконувати функції бюджетних фондів, часто не цілком ефективно інвестували в ті сфери, які безпосередньо визначали перспективи розвитку найбільших галузей. Так, до найбільш помітним проблем на початку 2000 років експерти відносять недофінансування геологорозвідувальної діяльності, внаслідок чого темпи приростів запасів нафти істотно знизилися, так само як і надходження в бюджет. Йшли дискусії на предмет того, що необхідно знову заснувати, зокрема, фонд, який відповідає за відтворення мінерально-сировинних ресурсів. Але характерні для нього функції продовжили виконувати державні відомства.

Для того щоб краще зрозуміти специфіку роботи таких установ, як державні бюджетні фонди, корисно буде розглянути особливості роботи деяких з них. У числі найбільш відомих і значущих організацій відповідного типу, які раніше функціонували в бюджетну систему РФ на федеральному рівні - той самий Фонд, в компетенції якого знаходилося розвиток мінерально-сировинних ресурсів.

Історичний досвід: фонд розвитку мінерально-сировинної бази

Вже згадана організація була заснована в серпні 1997 року відповідно до Закону про федеральний бюджет РФ. Засоби відповідного фонду повинні були витрачатися в цілях вирішення завдань, пов'язаних з підтриманням необхідного рівня мінерально-сировинної бази держави, включаючи геологічну розвідку надр. Фінансування даної організації здійснювалося за рахунок спеціальних відрахувань до федерального бюджету РФ, вироблених суб'єктами користування надр - найчастіше компаніями, добували корисні копалини, які були розвідані із залученням державного фінансування.

Формування, а також розподіл коштів фонду регулювалося окремими федеральними законами. Відповідний державний капітал мав цільове призначення. Він не міг вилучатися, використовуватися в комерційних цілях. Його розподіл мало здійснюватися відповідно до пріоритетів, встановлених на рівні бюджетного законодавства РФ. Облік грошових коштів, які знаходилися в розпорядженні фонду, здійснювало Федеральне казначейство. Даний напрямок діяльності відповідної структури регулювалося окремими нормативними актами Міністерства фінансів РФ. Операції з капіталом фонду повинні були здійснюватися тільки за посередництва Казначейства і ЦБ РФ.

Ті кошти фонду, що не були освоєні за планом у звітному році, згодом зараховувалися до доходів організації при формуванні державних капіталів, що знаходяться під управлінням фонду, в наступному році. Розподілом даних обсягів грошових коштів займалося Мінприроди РФ за погодженням з Міністерством економіки Росії. Крім того, Мінприроди мало право управляти коштами фонду - в межах обсягів, затверджених Міністерством фінансів РФ. Яке, в свою чергу, було основним суб'єктом контролю над витрачанням державних капіталів, що знаходяться в розпорядженні даного фонду.

Історичний досвід: регіональні фонди

Досвід установи бюджетних фондів був і в регіонах РФ. Зокрема - в Москві.

Так, на початку 2000-х влада російської столиці заснували фонди розвитку територій. Їх специфіка полягала в тому, що грошові кошти, що знаходяться в розпорядженні відповідних структур, повинні були витрачатися відповідно до кошторисів, розрахунками та контрактами. При цьому в ході виконання бюджету до головного кошторису доходів і витрат могли фіксуватися необхідні корективи - за участю головного розпорядника установи. Це могло бути зумовлено зміною пріоритетів у бюджетному фінансуванні, визначених столичною владою.

Контроль над тим, щоб кошторис була виконана коректно, здійснювали головний розпорядник, а також інші уповноважені структури. Як і у випадку з федеральним фондом, розглянутим вище, грошові кошти в розглянутих столичних організаціях, що залишилися за підсумками минулого фінансового року, могли переноситися на наступний.

Таким чином, досвід передачі повноважень управління державними фінансами в РФ був як на федеральному рівні влади, так і на регіональному. Але, так чи інакше, зараз система державних бюджетних фондів грає значно менш важливу роль, ніж в минулі історичні періоди. Хоча, як вважають багато аналітиків, ефективність управління капіталами в відповідних фондах може нічим не поступатися тій, що характеризує діяльність відомств, в компетенції яких знаходиться вирішення подібних завдань зараз. Цілком можливо делегування деяких функцій з управління та розподілу державних фінансів до відповідних фондів, представлені в більш широкому спектрі, ніж на поточному етапі розвитку бюджетної системи Росії, в майбутньому.

резюме

Отже, ми розглянули те, чим займаються державні бюджетні, позабюджетні фонди. Установи першого типу вирішують завдання, пов'язані з розвитком сфер, які можна віднести до найбільших за обсягами фінансування та найбільш значущим для соціально-економічного розвитку держави - таких як, наприклад, будівництво доріг.

Установа бюджетних фондів з метою розподілу державних капіталів може бути більш перспективним в тих випадках, коли не потрібно посилити контроль над діяльністю відповідних організацій - завдяки прозорості та доступності регулювання фінансових транзакцій, які здійснюються даними фондами.

У свою чергу, у позабюджетних установах операції з грошовими коштами можуть бути менш прозорі і контрольовані - але навіть при посиленні регулювання держави ефективність освоєння капіталів і оперативність вирішення соціально-економічних завдань у відповідних фондах зазвичай не знижується.

Формування бюджетних фондів в РФ здійснювалося переважно в 90-і роки - тобто, на ранньому етапі розвитку системи управління державними фінансами в Росії. Поступово функції даних установ були передані переважно на рівень діючих органів влади. У свою чергу, в РФ зараз працюють великі позабюджетні фонди, які вирішують найважливіші соціально-економічні завдання.