Одним - в обов'язок, іншим - на благо
Володіння майном на праві власності означає не тільки наявність прав щодо володіння, користування і розпорядження цим майном (ст. 209 ЦК України), а й тягар його змісту (ст. 210 ЦК України). Власники будинків, будівель, споруд та інших об'єктів, як правило, стикаються з проблемою змісту і самого об'єкта, і прилеглої до нього території.
У більшості випадків суб'єкти підприємницької діяльності здійснюють благоустрій, прибирання та утримання прилеглої до належним їм об'єктів території з доброї волі з метою створення зручності для своїх співробітників і клієнтів, підтримання загального естетичного вигляду своїх об'єктів, який, безумовно, впливає на імідж компанії.
Однак нерідко обов'язок утримувати прилеглу територію ставиться власникам шляхом владного розпорядження органів місцевого самоврядування, закріпленого у відповідних муніципальних правових актах. Більш того, за неналежне виконання обов'язків по благоустрою прилеглої території власники об'єктів залучаються до адміністративної відповідальності на підставі законів, виданих суб'єктами Російської Федерації.
Так, за 2010 рік в результаті проведення виїзних планових перевірок, моніторингу за тематичними напрямками і щоденного моніторингу (систематичного спостереження) стану чистоти, порядку та благоустрою територій муніципальних утворень Інспекцією адміністративно-технічного нагляду Нижньогородській області складено 10 253 протоколи про адміністративні правопорушення. Станом на 31.12.2010 до бюджету області від накладених штрафів надійшов 21 млн 812 тис. Руб. (1).
Незважаючи на те що окрему статистику щодо порушень, пов'язаних з благоустроєм саме прилеглих територій, даний орган не веде, можна з упевненістю говорити про те, що їх частка в загальній кількості виявлених порушень досить велика.
Питання місцевого значення
Так наскільки законно покладання на підприємців тягаря утримання території, яка формально їм не належить?
Відповідно до п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закону від 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» організація благоустрою та озеленення території міського округу відноситься до питань місцевого значення міського округу. Аналогічні норми закріплені в ст. 14, 15 зазначеного Закону щодо поселень і муніципальних районів.
Згідно ч. 1 ст. 2 Закону № 131-ФЗ питання місцевого значення - це питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти, вирішення яких відповідно до Конституції РФ і цим Законом здійснюється населенням і (або) органами місцевого самоврядування самостійно.
З метою вирішення питань місцевого значення органи місцевого самоврядування поселень, муніципальних районів і міських округів наділені повноваженнями з видання муніципальних правових актів (п. 1 ч. 1 ст. 17 Закону № 131-ФЗ).
Керуючись федеральним законодавством, органи місцевого самоврядування видають муніципальні правові акти, за якими звинувачують власникам будинків, будівель, споруд в обов'язок утримання, прибирання та благоустрій територій, безпосередньо прилеглих до належним їм об'єктах.
Наприклад, Постановою глави адміністрації міського поселення Кашира від 07.08.2009 № 318 (п. 1.1 додатка до постанови) за господарюючими суб'єктами, що здійснюють свою діяльність в торгових центрах, торгових будинках, магазинах, ресторанах і т. П., Покладено обов'язки по прибиранню та змісту прилеглих територій шириною 10 м. Пункт 3.1.3.3 Правил благоустрою і санітарного утримання території міського поселення Яхрома Дмитровського муніципального району Московської області, затв. Рішенням Ради депутатів поселення № 15/6 від 27.01.2010, закріплює в якості прилеглих територій для підприємств промисловості, будівництва, транспорту, об'єктів підприємництва і т. П. Примикають до даних об'єктів вуличні території до бровки кювету, смуги шириною 20-50 м, прилеглі до ділянки. Подібні муніципальні правові акти діють у багатьох муніципальних утвореннях.
Аналогічні положення містяться в нормативних актах, що видаються суб'єктами Російської Федерації. Так, відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 3 Закону Московської області від 29.11.2005 № 249/2005-ОЗ «Про забезпечення чистоти і порядку на території Московської області» на господарюючих суб'єктів, у власності, у володінні або в користуванні яких знаходиться територія, покладаються обов'язки по організації і виконання робіт з прибирання і змістом також прилеглої території на відстані не менше 5 м.
Прийняті муніципалітетами правові акти у сфері благоустрою містять різні норми, що стосуються прибирання та утримання територій. Найчастіше від відповідальних осіб потрібно не тільки проведення власне збиральних робіт, спрямованих на підтримку стану території, але і здійснення серйозних фінансових вкладень, пов'язаних з виконанням робіт з благоустрою.
Так, в жовтні 2008 року по відношенню до індивідуального підприємця Т.А. Бєляєвої, яка орендувала магазин в місті Дзержинськ Нижегородської області, посадовими особами Інспекції адміністративно-технічного нагляду Нижньогородській області була проведена перевірка в сфері благоустрою. Було виявлено порушення асфальтового покриття на території, прилеглій до магазину. За результатами перевірки складено акт та підприємцю винесено припис, згідно з яким належало компенсувати пошкоджене асфальтне покриття. Вимога приписи підприємцем було виконано: на прилеглій до магазину території проведений ямковий ремонт асфальтового покриття. Витрати на проведення ремонту склали 104 тис. Руб.
Порахувавши, що положення правил благоустрою, відповідно до яких на неї було покладено обов'язок за змістом не належить їй території, порушують її права та законні інтереси, підприємець звернулася в Арбітражний суд Нижегородської області з вимогою про визнання даних положень недіючими.
Що стосується норм, відповідно до яких такі власники зобов'язані здійснювати на прилеглій території збиральні роботи, організовувати вивезення твердих побутових відходів, великогабаритного та будівельного сміття, то тут суд протиріч положенням ГК РФ не знайшов, зробивши висновок про відповідність такого обов'язку Федеральним законом від 30.03. 1999 року № 52-ФЗ «Про санітарно-епідеміологічне благополуччя населення», СанПіН № 4690-88, затв. МОЗ України 05.08.1988, та Типових правил санітарного утримання територій, організації збирання та забезпечення чистоти і порядку на території Нижегородської області, затв. Постановою Уряду Нижегородської області від 12.10.2005 № 309, якими встановлено 10-метрова зона прилеглої території (2). ФАС ВВО, який розглядав справу в касаційній інстанції, погодився з доводами арбітражного суду Нижегородської області і підстав для скасування його рішення не знайшов (3).
Судам СанПин не указ
Тут слід зазначити, що Закон № 52-ФЗ в ст. 11 закріпив обов'язок індивідуальних підприємців і юридичних осіб виконувати вимоги санітарного законодавства, а також постанов, розпоряджень і санітарно-епідеміологічних висновків здійснюють державний санітарно-епідеміологічний нагляд посадових осіб. До того ж СанПіН № 4690-88. в п. 4.3 містять правило про те, що прибирання територій, прилеглих до торгових павільйонів в радіусі 5 м, здійснюють підприємства торгівлі.
Однак чи підлягають застосуванню норми санітарних правил, прийняті ще за часів СРСР, які покладають на громадян або юридичних осіб тягар утримання майна, відмінні від закріплених у Цивільному кодексі України? Розібратися в цьому можуть допомогти інші приклади.
Постановою Інспекції адміністративно-технічного нагляду Нижньогородській області від 18.03.2010 ТОВ «ЕВТО» було притягнуто до адміністративної відповідальності за порушення встановлених органами місцевого самоврядування правил утримання територій муніципальних утворень, у тому числі територій, безпосередньо прилеглих до будівель і інших об'єктів, правил благоустрою. Дане порушення виразилося в тому, що територія, прилегла до належить товариству на праві власності будівлі, на період перевірки не була очищена від снігу і криги до твердого покриття. Не погодившись з поставлений порушенням, суспільство оскаржило правила благоустрою в Арбітражному суді Нижегородської області.
Суд прийшов до висновку про те, що положення правил благоустрою, встановлюють, що накладення на власників, власників, користувачів, осіб, які здійснюють експлуатацію об'єктів, тягаря утримання майна (території), щодо якої в останніх відсутні будь-які права, а також довільне встановлення меж ділянки (5 метрів) не відповідає ст. 210 ГК РФ, згідно з якою власник несе тягар утримання належного йому майна, якщо інше не передбачено законом або договором.
Суд також зазначив, що в силу п. 1 ст. 2 і п. 1 ст. 3 ГК РФ порядок здійснення права власності, до якого відносяться окремі випадки несення тягаря утримання майна особою, яка не є власником, визначається цивільним законодавством. А оскільки відповідно до п. «О» ст. 71 Конституції РФ цивільне законодавство знаходиться у веденні Російської Федерації, випадки несення тягаря утримання майна невласника можуть бути встановлені лише федеральними законами (4).
ФАС ВВО з рішенням Арбітражного суду Нижегородської області погодився, зазначивши в своїй постанові, що покладання на власників, власників, користувачів, осіб, які здійснюють експлуатацію та утримання стаціонарних об'єктів, обов'язків по утриманню території, прилеглої до їх майну, яке не знаходиться у власності, у володінні , в користуванні, може бути здійснено або на підставі Федерального закону з чітким зазначенням розміру даної території або на підставі договору (5).
До аналогічних висновків Арбітражний суд Нижегородської області прийшов при розгляді заяви індивідуального підприємця А.Н. Медведєва, залученого до адміністративної відповідальності за неналежну прибирання прилеглої території, про оскарження окремих положень правил благоустрою, санітарного утримання територій, організації збирання та забезпечення чистоти і порядку на території міста Бор і Борского району Нижегородської області (6).
Як видно з наведених прикладів, затверджені в 1988 році санітарні правила не послужили перешкодою до застосування судами загальних положень цивільного законодавства щодо визначення порядку утримання майна. Дійсно, санітарні (так само як і будівельні, пожежні і т. П.) Норми покликані встановлювати вимоги до безпечної експлуатації об'єктів, здійснення господарської та іншої діяльності. Подібного роду норми становлять предмет адміністративно-правового регулювання. Питання ж про тягаря утримання майна (з дотриманням зазначених загальнообов'язкових правил), в тому числі про суб'єктів, на яких покладається цей тягар, відноситься до галузі цивільного права.
На добровільних засадах
Наші доводи, однак, не свідчать про неможливість залучення громадян та організацій до виконання заходів з благоустрою території населених пунктів на добровільній основі. Право муніципалітетів залучати громадян на добровільних засадах до виконання соціально значущих робіт з метою вирішення питань місцевого значення передбачено, наприклад, ч. 2 ст. 17 Закону № 131-ФЗ.
Оскільки юридичні особи за своєю суттю є об'єднаннями громадян, які створюються громадянами для спільної реалізації таких конституційних прав, як право вільно використовувати свої здібності і майно для підприємницької та іншої не забороненої законом економічної діяльності (ст. 34, ч. 1 Конституції РФ) і право мати у власності, володіти, користуватися і розпоряджатися майном як одноосібно, так і спільно з іншими особами (ст. 35, ч. 2 Конституції РФ) (7), принцип добровільності залучення до виконання социальн про значущі для міського округу робіт в рівній мірі діє як щодо громадян, так і по відношенню до юридичних осіб.
Згідно подп. 1 п. 1 ст. 8 ГК РФ цивільні права та обов'язки виникають із договорів та інших угод, передбачених законом, а також з договорів та інших угод, хоч і не передбачених законом, але не суперечать йому. В силу ст. 421 ГК РФ громадяни і юридичні особи вільні в укладенні договору. Сторони можуть укласти договір як передбачений, так і не передбачений законом або іншими правовими актами.
Зазначені правові положення допускають можливість добровільного прийняття суб'єктами підприємницької діяльності обов'язків з прибирання та утримання громадських територій населених пунктів. За такої моделі договірного регулювання йдуть законодавчі органи деяких регіонів.
Так, згідно з п. 8 ст. 2 Закону Нижегородської області від 02.08.2007 № 88-З «Про державний нагляд у сфері благоустрою на території Нижегородської області» кордону прилеглих територій, тобто земельних ділянок, що примикають до кордонів будівель, споруд та інших об'єктів, що знаходяться у власності або на іншому праві у юридичних і фізичних осіб, визначаються договором між зазначеними особами та органом місцевого самоврядування за методикою, яка затверджується Урядом Нижегородської області.
Відповідно до п. 4.3 модельного муніципального правового акта «Правила щодо забезпечення чистоти, порядку та благоустрою на території муніципального освіти, належного утримання розташованих на них об'єктів, затв. Постановою Губернатора Володимирській області від 08.06.2010 № 672, особи, відповідальні за організацію та проведення робіт з прибирання та утримання територій, інших об'єктів, в межах області здійснюють свої обов'язки на території, прилеглій до зовнішніх кордонів ділянок, будівель і споруд, що належать їм на право власності, на відстані, що визначається за згодою сторін між власником і муніципальним утворенням, з складанням схематичних карт прибирання, якщо інше не передбачено чинним законодавством.
Слід враховувати, що якщо суб'єкт підприємницької діяльності добровільно уклав угоду з муніципальним освітою і прийняв на себе зобов'язання за змістом не належить йому на будь-якому праві території, ці зобов'язання повинні виконуватися їм належним чином (ст. 309 ЦК України).
Невиконання передбачених договором обов'язків тягне передбачену цим договором, а також цивільним законодавством відповідальність. Стосовно до розглянутої сфері правовідносин наявність укладеного договору про благоустрій прилеглої території (і, як наслідок, обов'язки виконувати заходи з благоустрою) створює можливість притягнення особи до адміністративної відповідальності, встановленої законом суб'єкта РФ, в разі порушення чинних на території муніципального освіти правил благоустрою.
На практиці органи місцевого самоврядування, пропонуючи підприємцям укладати угоди про благоустрій прилеглої до їх об'єктів території, використовують механізми, що мають мало спільного з процедурами, врегульованими главою 26 ГК РФ. Такого роду договори, як правило, не передбачають будь-якого зустрічного подання з боку муніципалітету і не обмежені в дію в часі.
У числі об'єктивних спонукальних мотивів до висновку таких угод можна назвати хіба що соціальну відповідальність підприємців перед населенням муніципального освіти і бажання подолати необгрунтовані адміністративні бар'єри при здійсненні підприємницької діяльності.
У будь-якому випадку рішення про укладення подібного договору повинно бути зваженим. Приймаючи таке рішення, необхідно пам'ятати, що п. 1 ст. 421 ГК РФ закріплює принцип свободи договору. Примушування до укладення договору не допускається за винятком випадків, коли обов'язок укласти договір передбачена ЦК РФ, законом або добровільно прийнятим зобов'язанням.
Микола Андріанов
(1) http://www.iatn.nnov.ru.
(2) Рішення Арбітражного суду Нижегородської області від 10.07.2009 № А43-9026 / 2009.
(3) Постанова ФАС ВВО від 11.09.2009 № А43-9026 / 2009.
(4) Рішення Арбітражного суду Нижегородської області від 19.05.2010 № А43-3471 / 2010.
(5) Постанова ФАС ВВО від 10.08.2010 № А43-3471 / 2010.
(6) Рішення Арбітражного суду Нижегородської області від 26.10.2010 № А43-21640 / 2010.
(7) Пункт 2 Постанови КС РФ від 24.10.1996 № 17-П.
"ЕЖ-ЮРИСТ"